2014国家公务员热点七：建立并完善官员问责制度

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　　热点话题七：建立并完善官员问责制度

　　【热点追踪】山西襄汾尾矿库溃坝事件，孟学农辞去山西省省长职务，副省长张建民被免职……三鹿毒奶粉事件，国家质量监督检验检疫总局局长李长江引咎辞职，石家庄市的四名政府官员被免除职务……深圳龙岗区“9 . 20”特大火灾，免去深圳市龙岗区副区长黄海广的职务……登封市新丰二矿“9 . 21”煤与瓦斯突出事故，登封市市长被免职……

　　从山西襄汾尾矿库溃坝到三鹿奶粉事件，再到深圳龙岗区大火事故，有关高级官员引咎辞职或遭免职问责，在中国掀起一场不小的官员问责风暴。

　　有权必有责，这是规范权力运行的前提。没有问责机制为后盾，权力必然恣意妄为。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。

　　2012年2月初，在上海“11 • 15”特别重大火灾事故发生后被撤职的上海市静安区两位官员已悄然 复出。而在此之前，瓮安事件、三鹿奶粉事件、宜黄拆迁自焚事件等一系列事件中被撤职、免职或辞职的 官员纷纷复出。一些官员从“下岗”到“上岗”周期不过半年，引发公众较大争议。当年“两会”期间，被问 责官员复出是代表委员们热议的话题。该不该复出、怎样复出、如何接受监督，一系列问题备受关注。

　　―、什么是官员问责制

　　所谓官员问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。其实 质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代 政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。

　　二、实施官员问责制的重要意义

　　(1)有利于增强官员的责任心。政府官员的权力和责任始终是同一事物的两个面，在接受人民赋予 权力的同时，就必须承担应有的责任。但正像孟德斯鸠说的,“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。”官员是行政权力的把持 者，也是行政资源的分配者，如果官员能够不受严厉处罚地获取较多的利益，低成本低风险地违法犯罪， 那么他们利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频繁，这势必给国家和人民的财产 造成损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪，必须增强官员的责任心，建立系统完善的问责体系。 在“官员问责”制下，不是只有贪污受贿的干部才会受处罚，如果官员没有懂得权力的真正含义，其权力 没有为民所用、所谋、所系，那就会因失责而受到责任追究。官员问责制“有权必有责，权责对等”的基本 原则则很好地彰显了对官员责任心的这一要求,有利于增强官员的责任心。

　　(2)有利于完善干部能上能下的选拔机制。改革开放20多年来，我国的干部人事制度改革取得了 很大的成绩，尤其突出的是在领导干部“能上”方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。但 是，在“能下”方面却遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”与“能下”是紧密联系、相辅相成的，“能 下”的渠道不畅顺，势必影响“能上”工作的顺利进行。建立健全官员问责制度，通过对领导干部失职失 误行为做出硬性的制度约束，疏通“能下”的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作 为者上台，最终达到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。

　　(3)有利于整肃吏治。领导干部是一种特殊职业，在管理国家和社会事务中，承担着重要使命，要具 备高度的敬业精神。已开始进人制度化操作层面的官员问责，正在冲击太平“官念”。这种官员问责制 给中国4 000多万名各级干部的仕途平添了风险，使为官变成了一种高风险职业。只有恪尽职守，兢兢 业业，如临深渊，如履薄冰，时刻要有两个意识:忧患意识和责任意识;时刻具备三个能力：学习能力、观 察能力、协调能力，做好各项本职工作，才能适应新的要求。而且在官员问责制的理念下，实现了用干 部、管干部的部门从“权力主体”向“责任主体”转变，谁用的干部谁管理，干部工作失误、失职，用干部和 管干部的部门负有连带责任。这就促使干部主管部门使用干部必须坚持德才标准，选拔任用那些“靠得 住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且还要加强对干部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了 吏治，优化了官员队伍。

　　三、当前实施官员问责制面临的主要难题

　　(1)权责不清是实施官员问责制的主要障碍。由于历史原因、机构改革尚未完成等原因，我国各级 政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，出现在追究责任时相关部门互相推诿、互相 扯皮的情况。在问责过程中，被问责官员具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任不 清楚，以及党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，很难下结论。责、权不清晰，会导致 责任人不清，问责的效果难免就会打折扣，一个没有明确责任体系的问责制度只是一种摆设。所以官员 问责制的一个重要的基础，就是对每个官员的权力与责任有明确的划定，被问责者应该是负有明确责任 的官员，而现实中在这一方面至今仍存在着不足。

　　(2)问责主体事实上的单一，唯上是从，有损问责的公正性。所谓问责主体，就是由谁来问责。在我 国官员问责过程中，问责主体比较单一，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即政府部门内部， 上级对下级的问责。而事实上，政府官员经过人大授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民，官员问 责的主体也应是人民群众。按照宪法的规定，各级人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判 机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政至高无上的质询权。但遗憾的是，不少地方人大的最 高权力得不到体现。上级机关问责下级机关，无疑是一种重要的方式，也完全符合法律的规定，但如果 问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正 性，而且容易出现问责“白条”的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施官员 问责制面临的一个主要难题。

　　(3)问责法制及程序不完善，影响问责效率。一些地方已经被追究责任的官员，无论是被免职的，还 是引咎辞职的，大都是在行政层面进行的，对其责任的追究并不是依据专门的问责制法律作出的。行政 上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，往往 导致在执行过程中存在不确定性。在迄今公开“问责”的所有案例中，除几位主要领导外，其他人应负何 责、受何处罚、问责程序怎样进行均未对公众有所说明。这就使得“问责”表面上是问出了一个大快民心 的“责任”，但最终仍然“问”得一头雾水。这样的“问责”，结果或许是可喜的，但效果却是可疑的。而且 如果“问责制度”不能实现法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大，甚至主要领导一言而定这 样的负面影响。所以，官员问责如果不按规章程序进行，没有法律保障，其就失去了本来的意义。这是 我们不得不面对的问题。

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