2011年社会工作者政策法规：社会政策的基本要素

　　第二节 社会政策的基本要素

　　社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁(什么机构)来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的服务。这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过特定的法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、并为特定的对象提供特定的服务。当代各国社会政策的制定、实施和改革，以及对社会政策的理论研究都主要围绕着这几个方面而展开。因此，了解社会政策行动的基本要素是理解各国社会政策改革与发展的基础，也是进一步分析当代社会政策理论的基础。

　　一、社会政策的主体

　　社会政策行动必须首先需要明确具体的行动主体，即社会中的哪些组织或群体应该为社会政策行动具体承担责任。明确社会政策行动的主体既是一项社会政策行动的开端，也为整个行动模式的确定奠定基础。因此，在社会政策实践和研究中，社会政策主体的问题都是一个最基本的问题。

　　(一) 什么是社会政策的主体

　　1. 社会政策主体的基本含义

　　社会政策的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。社会政策行动是一个由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。在当代社会中，社会政策行动一般是由政府组织的公共性的社会行动，政府是社会政策行动主体中最主要的部分。但在现实的社会政策实践中，政府需要广泛动员社会中的各类组织和个人参与社会政策行动。因此，社会政策行动的主体还包括社会中各种各样的组织、群体和个人。

　　在当代各国，社会中的各类组织、群体和个人按照某种制度化的安排而参与社会政策行动。社会政策的制度化安排是在长期的社会政策实践中逐步形成的，并且已经在很大程度上通过国家的立法或行政权威而明文规定，因而被嵌入了整个国家的政治和社会制度体系之中。因此，社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色想适应的权力地位。

　　2. 社会政策主体的不同角色

　　在现实的社会政策实践中，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。

　　(1)社会政策行动的责任者

　　社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的服务。每个社会都以制度化的方式规定的各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的责任。

　　(2) 社会政策行动的组织者

　　社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织行动的任务。这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各类组织的行动等等。

　　(3) 资源提供者

　　社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。

　　(4)社会服务的直接提供者

　　社会政策行动包含了大量社会服务(例如医疗卫生、教育、老人服务、青少年等等)，这些社会服务分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。所有在社会政策框架内以各种方式参与提供相关社会服务的机构和个人都在不同的程度上担当了社会政策行动主体的任务。

　　3. 社会政策主体的不同层次

　　在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色，承担不同的任务。因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。

　　(1)责任层次

　　可以按照各类行动者在社会政策行动中所负责任的大小而将他们划分为不同的责任层次。在各个国家和各个不同的时期中，各类行动者在社会政策体系中所负责任的大小是不一样的，并由此而形成了不同的主体责任模式。各类主体行动者在社会政策责任梯次中应该居于何种位置也是当代社会福利理论各个流派争论的焦点问题之一。

　　当代社会福利理论中用“制度模式”和“补救模式”的概念来概括两种不同的社会福利模式。所谓“制度模式”(Institutional Model)的基本含义是指社会福利是一种基本的社会制度，首先由政府的福利计划来满足社会成员的各种需要和解决各种社会问题。而“补救模式”(Residual Model又称“剩余模式”)则是指首先由其它各种方式(包括通过市场、就业、或通过家庭、社区、民间组织等)去满足人们的各种需求，而只有当这些方式都失效时，才由政府通过社会福利的方式去解决。从社会政策主体责任层次的角度看，社会福利的制度模式体现的是以政府为主的责任模式，而补救模式则体现的是其他主体为主的责任模式。

　　(2)角色层次

　　在参与社会政策行动的各类行动者中，按其所担当角色的重要性差异也可以将其分为不同的角色层次。其中最高的角色层次是社会政策行动的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者。在当代各国一般都是由政府在担当此类角色。其次是社会政策行动的资源提供者，其中最主要的是经费提供者。再次是具体的社会服务提供者。

　　(3) 公共行政层次

　　由于当代各国的社会政策体系一般在总体上都是由政府负责的规划、组织与协调的，因此社会政策的主体行动者体系也被纳入到了政府公共行政体系之中。从这个角度看，社会政策的主体行动者包括中央政府-省级政府-地方政府-地方社区等层次的梯次结构。社会政策体系中的公共行政层次最关键的意义在于其行动扩及或管辖范围的大小，而并不一定意味着高层次的组织就一定担负更多的财政责任。在各级政府或其他组织在社会政策行动所负责任的大小在各国、各个时期乃至各类不同的社会政策行动中都有所不同。在有些国家和有些行动项目上，中央政府负有很大的责任，甚至是完全的责任，但在另外一些国家或另外一些项目中则可能是地方政府的责任更大。

　　在公共行政层次上的责任划分有两种相反的原则，一种是“低层次责任原则”，另一种是“高层次责任原则”。低层次责任原则要求在满足民众需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有当低层次机构确实无法满足需要时，较高层次的机构才介入。因此，人们首先应该通过个人和家庭来满足自己的需要，当个人和家庭无法满足需要时，应该由地方社区，然后是地方政府，而中央政府应该是最后介入。低层次责任原则的最大特点是注重调动各个方面的责任，降低在社会政策行动中可能发生的“福利依赖”。高层次责任原则持相反的要求，它强调通过较高层次的机构来采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动的力度，并达到更好的再分配效果。