2011年社会工作者政策法规：社会政策的基本要素

　　二、社会政策的对象

　　政府的社会政策行动主要是针对社会成员的，但是任何一个国家或地区的社会政策都不会是完全无差别地针对所有社会成员，而总是根据各类社会成员的需求状况而有区别地对待。而另一方面，由于社会政策行动具有福利性特点，大多数社会成员都希望能够在不同程度从政府的社会政策行动中分得一定的利益。因此，围绕着社会政策的对象问题就产生了许多的争议。在各国社会政策的历史上，社会政策的对象问题都是社会政策理论与实践中的焦点问题之一。这一问题不仅涉及到价值选择和利益分配等基本原则，而且还会影响到社会政策行动的规模和运行机制等具体行动方案方面的问题。

　　(一) 社会政策对象的界定

　　1. 什么是社会政策对象

　　社会政策对象也是指社会政策行动的接受者。如果社会政策主体的问题主要是“应该由谁提供服务?”的话，那社会政策对象的问题主要就是“应该给谁提供服务?”

　　其它许多公共政策行动一般较少直接面对个人，或者说不以改善某些个人或群体的境况为目标。但是相对说来社会政策行动则更多地是直接面向个人和群体，其直接的目标就是为了解决社会中个人和群体所面临的各种困难，通过解决个人和群体的问题而促进社会的整合与发展。概括起来说，其它的公共政策更多地是社会整体取向的，而社会政策则更多地是个体和群体取向的。因此，如何确定对象的问题在社会政策行动中具有更大的重要性。

　　2. 社会政策对象的分类

　　社会政策的对象可分为一般性对象和专门的对象，以及普遍性对象和特殊需求对象。

　　(1)一般性对象和专门的对象

　　社会政策的一般性对象，是指社会政策指向社会中的普通民众。

　　社会政策专门的对象是指社会中需要某些专门化社会服务的群体，例如老年人、儿童、少数种族或民族、妇女、残疾人等专门的群体。

　　与一般性对象和专门化对象相对应，社会政策行动也可以分为一般性的社会服务和专门化的社会服务。二者最大的区别在于：前者直接面向所有的社会成员，而后者则只是面向某些专门的群体。社会政策行动之所以需要有专门的对象一般是基于两个方面的考虑：一是社会上某些群体有不同于其他群体的专门需要，二是社会中的某些人群总体上处于相对低下的地位，因而需要社会保护和福利性服务。

　　(2)按照社会政策行动的运做方式看，社会政策的对象还可以分为普遍性对象和特殊服务对象。

　　---- 普遍性对象，是指在社会政策行动中不考虑个人需求的差异，而向全社会或某些专门群体中的所有成员都提供无差异的福利服务。

　　---- 特殊服务对象是指在社会政策行动有针对性地帮助社会中某些具有特殊困难的个体成员。

　　3. 社会政策行动中的普遍性福利模式与选择性福利模式

　　社会政策对象的确定方式涉及到一个国家或地区社会政策的基本目标、基本原则和基本运做方式等重要的方面。一般说来，各个国家都会同时采取不同的方式去确定社会政策的对象，或者说在其社会政策体系中会包含各种类型的对象。但是各国和地区的社会政策对不同类别对象的侧重可能会有很大的差异。有些国家或地区的社会政策比较侧重面向普遍性的对象，而另外一些国家或地区则更加侧重面向特殊困难者。这两种政策倾向分别代表了社会政策行动的两种基本模式，即普遍性福利模式和选择性福利模式。

　　---- 普遍性福利模式(universal welfare model)，是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员都提供相同的福利待遇，而不论他们是否每个人都有相应的需要。

　　---- 选择性福利模式(selective welfare model) 是指在社会政策行动更倾向于首先要界定社会中或一个群体中哪些人真正具有特殊困难，在此基础上将福利项目集中提供给那些最困难的个人或家庭。

　　从其所体现的福利原则上看，普遍性福利模式更多地体现了“普遍性社会权利”的原则，即享受福利服务是每个人的权利;而选择性福利模式更多地体现的是“特殊性社会关照”的原则，即社会首先应该关照那些特殊困难的成员。

　　普遍性福利模式和选择性福利模式各有其利弊。首先，普遍性福利模式具有社会福利对象面宽、操作比较简便、以及能够防止或降低“贫困烙印”(因接受福利救助而被标定为“穷人”，并因此而感到自卑或受到其他人歧视的现象)，并且还能够更好地促进社会整合，降低因各类群体之间因福利分配的差异而导致的社会矛盾。但另一方面，普遍性福利模式因其对象面宽而常常导致福利开支巨大，并且一些人认为普遍性福利的效率和效果都不好，因为给并不真正困难的人提供福利服务会导致福利资源的浪费。

　　其次，选择性福利模式最大的优点是能够集中使用福利资源，从而提高社会政策行动的效率，避免或降低福利资源的无效使用，并且还可以降低普通人对福利的依赖。此外，选择性福利专门针对困难者，也可以收到较好的再分配效果。但另一方面，选择性福利因需要有专门的受益者选择机制，因此操作一般比较复杂。并且一旦对受益对象的选择失误，既可能导致福利资源的无效使用，又可能导致一些真正需要帮助的人被排除在外。同时，这一模式还较难避免“贫困烙印”现象。

　　在过去长期的历史中各国的社会福利一直是以选择性福利模式为主。19世纪80年代社会保险制度的建立标志着普遍性福利模式的出现。第二次世界大战以后，在欧洲的“福利国家”社会政策体系中，普遍性福利模式占据了主导地位。但最近20多年以来，一些国家的社会政策又逐渐向选择性福利模式倾斜。我国计划经济时代的社会政策体系明显具有普遍性福利模式的特点，但经过最近20年的改革，选择性福利的特点又逐渐突出。在学术界，不同的社会福利理论流派对此问题也持不同的理论立场。民主社会主义的社会福利理论强烈地支持普遍性福利模式，认为这是满足人们需求，消除贫困和防止贫困烙印的最佳模式;而新自由主义的理论家们则反对普遍性福利模式，主张在社会政策行动中更多地采用选择性福利模式。