重塑一级组织绝不简单。它要考虑到原有组织改造的成本和在利益调整过程中所面临的反对意见。但在财政压力很小又是多赢的环境下，在政治权力上处于强势的一方——政府的意志还是比较容易得到贯彻的。因为弱势的一方——农民很难洞察到发展进程中将要出现的问题，尤其是在当地农民的生活得到大幅改善之后，权利意识并没有相应的提高。只要不出现二十世纪八九十年代那种村集体投资大量失败的恶性事件，农民似乎并没有积极维权的动力，而只是处于消极反应的状态之中。

　　土地关系决定了农村最根本的利益分配格局。而利益作为塑造政治行为的主要动力，对治理结构的样态具有决定性的作用。南海村民自治实施较晚，又缺乏自主发展的空间。结果是农民缺乏利益表达机制，村委会未形成社区权威，这一切都决定了他们不可能对政府权力提出挑战。土地利用方式的改变和组织因应

　　在现有的技术一资本约束下，对小块、零碎的土地采取家庭承包经营，事实证明是有效的。但是随着留用地政策的推行，原来的农地转向二三产业的开发和利用，显然有一定规模、相对集中的土地会更有优势。因此，随着土地用途的改变，土地有集中利用的内在驱动力。根据产权理论，土地相对价格的大幅提升使明晰土地产权成为一种可能。因为倍增的土地收益足以补偿新增对产权界定和保护的成本。而一旦土地产权明确之后，就可以利用市场这个强大的资源配置器去优化组合，高效地利用土地资源，获得更高的资本回报。

　　土地产权的村组所有、家庭经营和非农土地经济集约化之间的矛盾在南海出现以后，可以想见的解决方案有两种。一是明晰产权，用现代企业制度去整合土地资源。二是提升所有权单位，利用原有的农村组织去行使土地权利。搞农业可以一家一户，搞工业则不行。如果不明晰土地产权，产权不完整，使用、买卖、转让就不能利用市场这个强大的资源配置器去优化配置。但是由于土地正式制度的障碍，极高的交易成本阻碍了市场配置留用地可能。此时后一种次优的选择成为了现实。政府通过政治方式，靠行政组织去整合资源，重建农村经济组织。当然这一抉择也包含了政府自身利益的考虑。土地产权的集体化——上收和并社和村组征地。

　　在土地承包时期，村一级没有土地，这是不争的事实。在政府的推动下，村委会以各个时期政府征地补偿款的金额为参照，以大致相当的金钱代价将之前实际由农民使用的土地收买，逐步将非农建设用地集中到了集体手中。

　　可以看出，大的方案是政府提出来的，农民个人和之前的村小组的抵抗并不十分强烈。这和面对政府征地的农民的选择有些相似。因为如果农民拒绝土地征用，政府可能利用将该农地变农田保护区，从而使土地价值降低等手段迫使农民就范。而村委会对待农民个人和小组的不情愿也是相同的办法。不加入村集体就让你的土地只能农用，绝对不可办企业，而且村办的社会福利也没有你的分。因此，除非之前这个队已经发展到一定规模且有一定社会关系，否则是不可能与村委会对抗的。

　　当然，在并队和并社的过程中，村是承认小队作为一个独立的经济实体和核算单位的历史的。但只承认各队之间积累上的差别和部分农地的多少的差别，与工业相关的区位优势被考虑的很少。这和国家法律的保护农民土地权益的现状如出一辙——只承认农地的权利而不承认非农的级差地租。之后，农民在新成立的经济社和经济联社中以其成员权获得一定数量的集体经济组织股份，实际上是一种土地股份的分红权。这种权利代表了一种发展权，是非农增值和收益的那一块好处。这使得南海的农民在土地征用的过程中，相比其他地区的农民，土地利益得到了更多的保障。但是，这里必须明确土地产权的上收不是出于公平的理念，而是为了发展地方经济。政府想收上去、也有能力收上去，这就是决策的逻辑。农民个人的利益和反响只是政府需要考虑的一个因素，但决不是出发点。对南海有利，对发展有利就足够了。而当发展起来，新模式确立之后，提供一些社会保障、基础建设等等的便利，甚至有收入去搞转移支付等等只是顺应时世。集体经济组织实体化与村治结构的重构

　　随着后农地时代的来临，生产方式的改变要求原来一家一户使用土地并从中受益的土地家庭联产承包责任制，让位于由集体经济组织对土地统一经营并对土地收益统一分配的制度

　　安排。具体到南海发展模式，就是做实经济社和经济联社，即所谓的集体经济组织实体化。

　　进人后农地时期，有大量的集体资产需要统一经营管理，要求做实集体经济组织显然顺理成章。但当村委会作为村民自治组织在政治上取得法统地位之后，这个集体经济组织和村委会是怎样的关系，却事关村治结构的走向。根据《村组法》的规定，村委会统管一村的公共事务和公益事业，兼有行政、社会和经济职能。村委会作为承包地的发包方和土地名义上所有者的角色是它获取经济资源、建立政治权威的重要凭借，是村民自治这种新鲜事物得以存在和发展的基本条件之一。

　　而南海政府认为，“村级集体资产确权为村委会所有，并由村委会经营管理，村委会往往利用村自治组织的相关规定参与经济运作，势必削弱村集体资产发展经济的职能。同样，社组级集体资产确权为村小组所有，并由村小组经营管理，村小组往往利用自治组织的规定参与经济运作，势必削弱社组级集体资产发展经济的职能。经联社管理村级集体资产和经济社管理社组级集体资产，可以参照《公司法》的规定经营管理其集体资产，有利于农村集体资产培育成为市场经济主体，有利于推进经济组织和自治组织的分离，避免村组换届选举影响了农村经济的发展”。这一官方论点显得颇多疑问。村委会相比新成立的集体经济组织——经联社，有更完善的治理结构，为什么会不利于集体资产发展经济的职能的确，工商注册的集体经济组织——经联社，比较方便被培育成为市场经济的主体。但认为“村民委员会、村民小组不具备经济法人资格，若发生经济纠纷，上诉法院裁决，法院不给予立案。这样一来，农村集体资产无疑受到一定损失”的观点是一种误解。因为根据《民事诉讼法》第49条及1992年7月14日《最高法院关于适用若干问题的意见》第40条之规定。村委会属于合法成立，且有一定的组织机构和财产的“非法人组织”，可以作为民事诉讼的当事人。这样，也许上文中所谓“有利于推进经济组织和自治组织的分离”的论述才是问题的关键。政府的意图是改变在全国大多数地区现行的村党支部和村委会的二元村治结构的一般做法，通过再次肯定做实集体经济组织的做法，将村级组织塑造成为村党支部、村经济组织和村委会的“三架马车”——“理顺农村党组织、自治组织、经济组织的关系，逐步构建以村党支部为核心，村民自治组织和经济组织分开的新体制，将村民自治组织规范为协助行政管理、开展村民自治、监督集体资产运作;将经济组织逐渐改造为市场经济主体，建立起职责明确、管理有序、服务高效的农村基层组织体制。”这样做的结果是弱化村民自治的地位，令村级组织行政化的趋势不可逆转。四、南海村级组织的特色整体而言，我国的政治制度是一种自上而下的压力体制，基层政府向下延伸到乡镇一级。而在广大的农村地区，村庄一级普遍实行村民自治。这种乡村治理结构被概括为“乡政村治”。其中“乡政”是主导性的力量，而“村治”具有更广泛的群众基础，并在不断发展、成熟之中。“乡政”在农村代表的是国家权力，而“村治”具有一些社区权威的色彩。

　　在全国的大部地区，村级组织主要由四部分组成，即村党支部、村委会、村民小组和各类群团组织。其中村党支部是村级权利、义务的核心，在政治组织中处于领导核心地位。村党支部与镇党委的关系是领导与被领导的关系。正是党支部的存在和它在村庄治理中的地位，使国家的行政权向下有效地延伸并和社区权威紧密相联，互相影响。它们在现实中的边界也并不仅仅取决于国家法律、法规的制度安排，有时也会因地方政府的政治目标和经济能力以及村级组织和农民的权利意识，甚至个人魅力等因素而在不同的环境中有不同的表现形式。

　　近年来随着村民自治的制度化，村民委员会作为基层群众性自治组织迅速崛起，极大地改变了乡村政治原有的面貌和运作方式。由于村民委员会的组成人员由村民直接选举产生，更能代表民意，又有国家颁布的《村组法》的有力支持，在村民自治的理念愈来愈深入人心的它在村庄治理中起着越来越显著的作用。尤其是在那些地方政府经济能力有限，社会服务体系薄弱的地区，村民自治拥有了更大的生存和发展空间，成为名副其实的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。他们在管理社区性事务的同时，还承担部分政府的职能，在村庄治理中逐渐取得了主导的地位。

　　但南海近年来的发展和实践则表现出另一幅图景。由于政府拥有充足的政治、经济和社会资源和调控能力，并且在农村土地利用和管理中拥有巨大的利益，地方政府表现出对村庄治理极大的关注，对比其他地区有更强烈的驱动对农村加强调控去实现并有意识地塑造有利于政府行政权力贯彻实施的村庄治理结构。同时，另一方面，在南海村级组织结构的变迁之中，尤其是集体经济组织的重建，大量借重政府的权力和资源，党支部通过对经济组织的实际控制，重新成为村治结构中的核心部分。但村级组织行政化的同时，村级组织通过大量提供农村公共物品和公共福利，赢得了村民的拥戴，很大程度上抵消了村民政治参与下降的负面影响。但这种村治结构上的差别归根结底是由土地产权安排上的变化引起的。土地制度的变迁要求有新型的村级组织去实现和分配土地非农化带来的经济利益。土地产权束在农民和村集体之间分布的变化——集体经济组织取代农民成为土地使用权和收益权的主体——显著地改变了农民和村级组织之间原有的关系。南海的村级组织成为了社区经济、政治和社会生活的主角。并需要履行许多与过去农地时期完全不同的新功能。再加上国家赋予农村组织要求它在各个时期履行的不同的行政和社会职能共同构成了农村集体的功能束。因而农村组织的建构可以看作一经济组织为核心吸纳其他职能而形成的综合性组织。

　　具体以怎样的方式去实现这些功能，国家意图起着关键作用。但在不将农村组织彻底纳入行政体系的前提下，须最大限度地利用经济组织。而一旦农村组织结构确立，如何引导和控制组织就是另一个问题了。政府出台措施、推动改革，不仅仅是一个简单地利用行政权力实施制度创新的过程，也是一个政府权威逐步建立的过程。老百姓得到了实惠，就会认同政府的做法。反之，就会产生矛盾。南海的农民没有像其他地方那样因为土地问题而与政府发生对抗，南海社会保持了稳定。说明总体而言，老百姓认同政府的行政。总结：土地制度与农村组织联产承包责任制的推行，农民获得了比较完整的农地使用权和收益权，而原来由村级组织负责的生产和经营等经济职能则相应地大幅减少。人民公社时期所谓“政社合一”的农村组织中“社”的内容渐渐淡出，只剩下“政”负责一些行政事务和准行政事务。不难看出，土地产权束在农民和集体之间分布的调整是当时村民委员会、村民小组取代生产大队、生产队成为村庄主要组织形式的重要原因。随着土地非农化进程的展开，农民一家一户独立、分散地承包利用土地的方式不再能够适应非农土地要求集约经营的内在要求。为了更好地发展土地经济，农村面临一个组织创新的问题来实现土地资源的整合。

　　建立新型农村土地合作组织大致可以有两类模式，即市场的方法和非市场的方法。由于我国实行土地集体所有制，土地产权未能真正明晰到户，利用市场配置资源的方式交易费用太高且受到各类法令或明或暗诸多的限制;而另一方面，地方政府出于发展本地经济，加强对土地的统一规划和管理的施政考虑，积极推动和诱导农民和农村组织采取后一种方式——利用已有的村级党支部、村委会的组织架构，通过不断地农民的土地产权，再建集体经济组织，逐渐形成了目前南海这种新式的政社合一的村级组织形态。但由于外部环境市场化程度的不断提高，政社合一中“社”的一面表现出越来越大的独立性，集体经济组织中最独特的部分——社员权面临着市场资本日益严峻的挑战。终于有一天，资本会突破农村固有的地缘和人缘的束缚，利用集体经济治理结构上的缺陷，瓦解村级集体经济独特的产权基础，取得对土地经济的支配权，使村级组织面临再次的解体和重组。

　　不难看出，在研究组织结构的演化过程中，正式制度和政府意志是需要优先考察的因素。但同时，土地产权制度安排对组织运作的成本一收益格局具有决定性的影响，它也是组织建构中基础性的变量。因此，基本的逻辑是：国家如何在农村实现有效统治是塑造农村组织结构的决定因素;土地产权安排决定的成本一收益格局是做出选择的客观约束条件;在农民、村级组织和地方政府之间展开的博弈过程决定了各地农村组织结构在实现形态上的多样性。

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