2011年社会工作者考试：社会政策的基本知识二

　　社会政策的基本概念

　　社会政策(Social Policy)的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策学科在欧洲的迅速发展，以及它全世界的扩展，这一概念也为越来越多的国家所使用。但是在各国使用这一概念时仍然存在着一些不同的理解。在本节中，我们主要对这一概念的基本含义做出分析。

　　(一) 社会政策的定义与实质

　　社会政策是公共政策中的一个领域。在公共政策的概念框架中理解什么是社会政策，其实质就是讨论如何从整个公共政策体系中划分出应该属于“社会政策”的专门领域。从这个角度看，定义社会政策概念或划分社会政策领域可以从两个不同的方面来进行，一是仔细分析社会政策概念中“社会”一词的涵义，从而清楚地把握这一概念的内涵和外延;二是具体看看各国政府在公共政策实践中是如何社会政策与其他公共政策的界限的，从政策实践中总结出我们对社会政策概念的理解。

　　1. 社会政策的定义

　　对社会政策的定义可以从这一概念的词义上和政府社会政策的实践上去理解。

　　(1)从概念上看，社会政策中的“社会”一词是取其狭义的用法。这里“社会”概念包含了几层意思：

　　---- 直接与社会中人们的具体生活有关，

　　---- 具有非经济性的特征，

　　---- 一般只局限于国内事务，

　　---- 具有社会性的目标等。

　　最关键的一点是，政府的社会政策具有社会性的目标，这种目标在各国可能有所不同，但一般包含以下几个方面：满足社会成员的基本需求、解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量等。

　　由于社会政策具有多重目标，而不同的研究者往往从其某一个方面入手，对社会政策做出不同的解释，因而就产生了对这一概念不同的定义。但尽管研究者们在对概念的理解和定义上有所不同，但基本一致的一点是，社会政策是政府在某种社会价值的指导下，为达到某种社会性的目标而采取的社会性行动的总和。

　　社会性价值：是指在社会中具有广泛代表性的价值体系，或者是能够代表大多数人利益的价值诉求，而不是只反映少数群体的价值立场。

　　社会性目标：是指它一般不为了直接促进经济发展，或整个社会物质财富的增多，而是为了通过更加公平的分配各种资源而满足大多数人(尤其是下层群体)的各种需要，以增强社会的整合和稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，进而促进人的全面发展和社会进步。

　　社会性行动：是指社会政策是社会成员广泛参与的行动。尽管社会政策一般也是由政府主导的，具有自上而下的特点，但与其它政策相比，政府的社会政策所直接涉及和间接影响的人群数量要广泛得多。并且，在社会政策过程中，社会成员往往并不只是被动地受影响，而是在很多情况下都积极参与社会政策的行动过程。

　　(2)从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。从政策实践上看，政府的社会政策首先旨在向广大的社会成员，尤其是其中的困难群体提供各种社会服务。工业化以来，各国政府为社会成员提供的各种社会服务越来越多，其范围包含了教育、医疗卫生、住房、就业、社会保障、以及对老年人、残疾人、儿童和贫困者等特殊困难群体提供的各种服务，已经形成了很庞大的社会服务体系。而政府正是通过一定的社会政策而在这些社会服务领域建立运行规则、调动必要的资源以及建立组织体系等。同时，社会政策还与社会管理有关。在工业化社会以前，各国政府一般只靠国家机器的“专政”和在文化方面的“教化”去管理社会。19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着开始通过一定的社会政策，通过向社会中的人提供各种必要的服务来达到社会管理的目标。20世纪中叶以来“福利国家”体制的形成，使社会政策与社会管理更紧密地结合在一起。此后，各国政府都广泛实施各项社会政策，通过满足社会成员的基本需求、解决社会问题、以及树立公平的社会观念来达到加强社会管理的效果。

　　(3)从运行原则上看，社会政策属于福利性原则的领域。不论从理论上还是在政策实践上，社会政策的一个基本特征是其非商业性运行的原则。社会政策是政府向公民提供的社会服务，以满足后者的需求。但这种服务之所以被称为“社会服务”，主要是由于其服务的性质和过程坚持了非商业化的原则，即不是按照市场的价值去等价交换，而是以社会关照、社会补偿等原则为基础。在这一点上，社会政策明显不同于以促进经济发展为目标的经济政策。因此，在一些教科书中直接将“社会政策”等同于“社会福利政策”。

　　根据以上分析，我们可以将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”。

　　2. 社会政策的实质

　　社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。在过去很长的历史中，政府一般不直接关照老百姓的生活问题，对各种社会事务也很少直接管理。普通老百姓一般通过自给自足和一定的市场交换去满足他们的各种需求。家庭、邻里和社区组织和其他民间机构也提供着各种补充性的或保障性的服务。同时，社会管理也一般在地方社区中进行。但在工业化以来，随着经济及社会条件的巨大变化，原来的家庭和地方社区的社会服务体系和社会管理体系不再奏效，需要探索另外的机制。从这个角度看，政府的社会政策行动是在原来的社会福利制度体系中实施干预：通过在社会福利事务上建立必要的强制性规则，并注入必要的资源，以引导社会福利体系向着良性方向发展。

　　但是，政府干预社会福利事务并不必然是政府包办社会福利事务。尽管曾经有过政府包办社会福利事务的社会政策模式，但现阶段各国社会政策的理论与实践都更加强调在政府主导下各类组织和个人广泛参与社会福利事务。同时，各国政府干预社会福利事务的程度和方式也有很大的差异。在有的国家中政府在社会福利领域投入了大量的人力物力和财力，甚至几乎完全取代了原有的传统福利体制，政府所负责社会福利事项也越来越全面和完善。相比之下，在另外一些国家中政府在社会福利事务方面投入的公共资源则较少，他们更愿意让传统的社会福利体制继续发挥作用，而政府更多地扮演着组织、动员和协调的角色，只是在传统的社区或非政府组织发生功能性障碍时，政府再出台社会政策去解决。同时，政府对社会福利事务实施干预的方式也不尽相同。在有的情况下，政府可以按照一个预先研究好的社会政策纲领来制定和实施高层次的社会政策方案(如二战以后英国按照贝弗里奇报告的蓝图所设计的“社会政策”体系)。但更多的情况是以解决问题为导向的社会政策模式：政府及其所属机构每天在处理大量具体工作的基础上，发现并总结现阶段所存在的问题，在解决具体问题的过程中不断形成新的社会政策。