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第五章 行政组织体制

　　“体制”一词的涵义很广，一般而言，是指某一组织的权限划分，以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织制度与体系。行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。行政组织体制可以从各种不同的角度进行划分，根据不同的划分标准可分为不同的类型，一般有以下几种：

　　第一节：首长制与委员会制

　　根据行政组织中掌握最高行政决策权人数的多寡，行政组织体制可分为首长制和委员制。

　　1、首长制

　　首长制，也称独任制或一长制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。美国的总统制堪称是这种体制的典型，美国宪法第二条明文规定：“行政权属于总统。”首长制的优点在于事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。其缺点表现为：易使首长独断专行;加之首长个人能力、精力有限，考虑问题总有不周之处，容易造成决策失误;权力集中于一人，不易监督，易于营私舞弊。

　　2、委员会制

　　委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。其最大的优点在于：能集思广益，使大家同心协力;能相互监督，防止营私舞弊。但其缺点也很明显：权力分散，各人职责不明，意见难以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，决而不行，功则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。

　　权衡首长制与委员会制的利弊得失，各有千秋，不能一概而论，关键在于运用。用其长则优，用其短则劣。明代张居正在《陈六事疏》中说：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”台湾著名行政学家张金鉴先生认为：“大体来说，凡行政的、行动的、执行的、事务的、技术的、军事的、速决的、纪律的一类性质事务的办理，应采用首长制;至于顾问的、讨论的、立法的、调节的、政策的、设计的一类性质事务的处理，宜采用委员会制。”(张金鉴著《行政学典范》台湾三民书局，1979年7月版，第230页。)总之，任事宜专其责，议事当广其谋，这是一个总原则。

　　但是，由于机关事务纷繁复杂，有些工作性质不明，或具有多种性质，所以许多行政组织宜采用混合制。即重大问题的决策权由委员会行使，具体问题的决策权由首长个人行使。混合制可以兼有首长制与委员会制的优点，但运用不当，则会使二者的弊端产生合力，危害更大。我国的行政组织一般采用混合制。

　　第二节：集权制与分权制

　　根据中央行政组织与地方行政组织的权力分配关系不同，行政组织体制可分为集权制与分权制。

　　1、集权制

　　集权制是指行政决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的行政组织体制。这种体制的主要优点是：政令统一，标准一致;力量集中，统筹兼顾;指挥灵便，运用自如。但其缺点也很明显，表现为：下级机关唯命是从，消极等待，不能因地制宜，严重地束缚了下级积极性、主动性、创造性;上级易趋专制，独断专行。

　　2、分权制

　　分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关只作某些重大的方针、政策方面的指示、规定，而不干涉下极权限之内决定的事项的行政组织体制。其主要优点有：因地制宜，因时制宜，便于行事;下级机关有灵活性，能激发下级机关的创造精神。其主要缺点是：过度分权，则政出多门;上级机关有时不能照顾到下级机关的统筹发展;容易形成“地方主义”，自谋私利，影响行政管理的整体功能。

　　分权与集权各有利弊。美国正在为过度分权而苦恼，力图向集权制过渡。而我国自秦汉以来就是中央集权制国家，建国后深受苏联模式的影响，造成权力过分集中。“各级领导机关都管了许多不该管，管不了，管不好的事。”不仅严重挫伤了下级的积极性，而且大大增加了上级机关的负担，助长了官僚主义，降低了行政效率。所以，发挥中央和地方两个积极性，建立科学的行政管理体制，这不仅是理论上有待研究的重大课题，而且也是我国政治体制改革中必须解决的问题。

　　第三节：完整制与分离制

　　根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不同，行政组织体制可分为完整制与分离制。

　　1、完整制

　　完整制是指同一层级各个行政机关均受同一行政机构领导的一种行政组织体制。其基本特点是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，各级政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。凡是采取分权制的国家大多采用完整制，其地方政府的行政部门一般归属同级政府首脑机关领导。完整制的优点是：权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿;各部门互相合作，减少摩擦和冲突，避免工作重复。其缺点是：权力过分集中于某级政府，易形成一级行政领导的个人专权;易形成地方保护主义，不利上级对整体的宏观调控。

　　2、分离制

　　分离制是指同一层级各个行政部门分属两个以上的行政机构领导的行政组织体制。其基本特征是行政组织中各个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。分离制是实行二元化领导的组织体制。这种组织体制的优点是领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首长独裁专断;二元化领导既有利于上级方针政策的贯彻落实，也有利于下级政府因地制宜实施上级的决策。其缺点为：权力分散，政出多门，指令冲突，导致下级无所适从或使任何一个领导机关均指挥不灵。

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