八、土地利用总体规划的概念（掌握）

土地利用总体规划是各级人民政府，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、整治、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。

土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。土地利用总体规划是土地利用管理工作的“龙头”，是各级人民政府对土地利用进行协调和控制的重要手段。土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。土地利用总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和用地布局。它的作用是宏观调控和均衡各业用地，重点是确定关系国计民生的土地利用约束性控制指标，实施土地利用宏观控制，划分土地利用区，为土地用途管制提供依据。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源部门间的时空分配(数量、质量、区位)，具体借助于土地利用结构加以实现。

根据我国行政区划，土地利用总体规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市、县和乡五级。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

例题：县级土地利用总体规划由(    )组织编制，其核心是确定和调整土地利用结构和布局。（2009年《土地管理基础与法规》试题）

A．上一级人民政府    

B．上一级土地行政管理部门

C．县级人民政府      

D．县级土地行政管理部门

答案：C

解析：《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

《土地管理法》规定：地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

土地利用总体规划包括长期性、综合性、战略性、控制性、权威性等基本特性。

1．长期性

土地利用总体规划是国民经济和社会发展规划的组成部分，其规划期限应与国民经济和社会发展规划相适应，它必须对对与土地利用有关的重要经济活动的长期变化趋势(如人口变化、城镇化、工业化、农业现代化、旅游事业的发展等)做出预测，进而制定长远的土地利用规划。一般来说，土地利用总体规划期限在10年以上，可展望20～50年。为了便于规划的实施，其规划目标必须通过制定阶段性目标来落实，重点是确定5年的近期规划目标。

2．综合性

(1)从规划的对象上看，土地利用总体规划是针对规划区域内的全部土地资源，而不是某一类土地或某一局部土地。

(2)从规划内容上看，总体规划要对土地的开发、利用、整治、整理、复垦和保护，同时结合时间结构、空间结构和产业结构进行统筹安排、全面考虑。综合各部门对土地的需求，调整用地结构和布局，使土地利用符合国民经济和社会发展和环境保护的需要，以促进国民经济持续、稳定、健康发展。

(3)从规划的目标上看，土地利用总体规划强调的是综合效益的最大化，即兼顾经济、生态、社会效益的高度统一，同时正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，最终实现土地的可持续发展。

(4)从规划的协调范围看，它平衡协调国民经济各部门用地关系，而不是某一部门内的用地关系。

3．战略性

土地里总体规划在宏观上是一种政策指南，是一种战略部署。其战略性表现在它所研究的问题具有战略意义。

4．控制性

依据《土地管理法》第十八条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”因此，规划总体目标是自上而下，层层控制。一切土地利用活动都是在宏观控制指标的控制下进行的。当然，下一级土地利用总体规划同时又是上一级土地利用总体规划的反馈，从而在全国范围内形成一个有机联系的土地利用总体规划体系。综合性和控制性是土地利用总体规划的本质特征。

5．权威性

《土地管理法》规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”从而确定了土地利用总体规划的权威性。

例题1：在下列选项中，(    )是编制土地利用总体规划的主要依据。(2007年试题)

A．土地价格水平               

B．土地供需状况

C．国民经济和社会发展规划     

D．上一级土地利用总体规划

E．土地质量特征

答案：BCD

解析：《土地管理法》规定，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。第十八条规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

例题2：根据《土地管理法》的有关规定，编制土地利用总体规划的主要依据有(    )。(2002年土地管理基础试题)

A．国民经济和社会发展规划

B．国土整治和资源环境保护要求

C．土地供给能力及各项建设对土地的要求

D．上一级土地利用总体规划

答案：ABCD

解析：《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。