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关于国税系统建立预防职务犯罪预警机制的思考

来源:考试吧(Exam8.com) 2009-11-28 9:00:00 要考试,上考试吧! 万题库
  近年来,在国税系统查处了多起影响较大的职务犯罪案件,如河北省原国税局局长李真案、原内蒙古国税局局长肖占武案等。税务系统目前是各级检察机关开展预防职务犯罪工作的八个重点系统之一,因此,探索如何规范国税机关及其工作人员的行政行为,提高监管效能,变被动的事后查处为主动的事前调控和监督具有十分重要的现实意义。 
  一、国税部门职务犯罪的特征
  在当前的情况下,国税人员作为国家工作人员职务犯罪,较之非国家工作人员职务犯罪,前者的社会危害性要大得多,是我们遏制的主要对象,我们所研究的职务犯罪,主要是指国家工作人员的职务犯罪。
  职务犯罪作为犯罪的一个种类,具有犯罪的所有基本特征:(1)社会危害性;(2)刑事违法性;(3)应受刑罚性。职务犯罪作为一类相对特殊的犯罪,具有不同于其他犯罪的独有特征:(1)主体单一性特征,即职务犯罪的主体是具有某种与公共利益相关职务的人;(2)行为的职务关联性特征,即犯罪行为与其犯罪主体的职务具有内在的必然的联系。也就是说,实施职务犯罪,必须是利用了与其职务有关的便利条件;(3)客体特殊性特征,即职务犯罪侵犯的共同客体是国家对职务行为的管理活动及社会公众的利益。这是职务犯罪与其他犯罪的重要区别之处,也是职务犯罪对国家政权和社会公众具有特别重大危害的主要表现。
  国税部门职务犯罪既具有上述国家工作人员职务犯罪的基本特征,又有其具体表象:
  1、税务工作人员职务犯罪的主体是一个特定主体,非从事税收工作的人员不能独立成为本罪的主体。税务工作人员职务犯罪侵害的客体是国家税务机关正常的税收活动和税收征管秩序,侵害了国家税务机关的税收征管秩序,必然危害税务机关的正常活动,侵害税机关的正常活动,也就必然危害税收机关的征管秩序。
  2、税务工作人员职务犯罪往往利用职务之便,在行使税收执法权和税收行政管理权过程中牟取非法利益。对职务犯罪而言,非法利益主要是物质上的获取和精神上的满足,可以是有形的,也可以是无形的。权钱交易是职务犯罪的典型表现,也是政治和经济以某种扭曲方式结合的产物,其实质是少数税务工作人员利用国家赋予的权力作交换,谋取金钱、物质及其他利益,以满足个人私欲的一种畸形的交易行为。税务人员执法犯法、以税谋私,是税款流失的原因之一。1996年以来,税务总局直接组织查处的大案要案,都与税收执法运行中存在的问题有关。涉案税务人员有的失职渎职、玩忽职守,有的收受贿赂、贪赃枉法,有的内外勾结、通谋参与。
  3、贪污受贿、徇私舞弊、失职渎职是税务人员职务犯罪的主要形式。税务工作人员职务犯罪多发生在税款征收、税务管理、税务稽查、税收处罚等环节。如在增值税一般纳税人资格认定、出口退税审批、发票管理、纳税额核定、减免缓等方面的违法行为。有的还利用手中的权力,敲诈勒索纳税人,索贿受贿,造成巨额税款流失。在主观方面,税务工作人员渎职犯罪属于故意犯罪,即行为人明知纳税人应该缴纳税款,为徇私情而故意不征或少征税款,或者行为人明知纳税人不符合发售发票、抵扣税款、出口退税的条件为徇私情而故意为其发售发票、办理抵扣税款或出口退税等。少数税务人员与不法企业通谋,骗取出口退税,有的还伪造材料,隐瞒真相,弄虚作假,不征、少征应征税款,给国家税收造成重大损失。
  4、职务犯罪具有较大的隐蔽性和欺骗性。随着国内市场的进一步开放,社会主义市场经济更加发展、更加活跃,职务犯罪的作案方式和手段出现了一些新的变化。一是以“合法”形式实施职务犯罪;二是利用股票发行、上市和企业破产、拍卖、投资等时机,非法收取股票等有价证券和其它好处;三是利用社会关系网进行犯罪;四是贪污贿赂等职务犯罪的目的和手段从单向向双向、多向,由个体向纠合性发展,内外勾结、里应外合作案增多;五是贿赂犯罪中,行贿与受贿双方利益一致,相互包庇,行贿者不再追求一时一地的利益,而是图谋“长线投资”,通过源源不断地投入,建立牢固的“金钱——权力”纽带。职务犯罪较之一般犯罪的危害性更为严重,其有多次作案的可能,在社会上更易产生恶劣的负面影响。
  二、对国税部门预防职务犯罪的成因分析
  职务犯罪是国家权力异化的典型形态,是腐败现象的最高级、最极端的表现形式,因此是最严重的腐败。税务工作人员职务犯罪具有很大的危害性,它侵害了国家税务机关的征管秩序和正常征管活动,由此而带来的影响和危害是巨大的,也是党员干部腐败的一种表现,损害了税务机关和税务干部的形象,既危害国家,危害社会,也危害家庭。
  职务犯罪产生和发展的原因是多方面的,有宏观方面的原因,也有微观方面的原因。宏观原因包括政治因素、经济因素、思想道德文化因素、法律因素等。政治因素是指现行的政治体制不完备,权力运行中存在弊端,国家公务人员管理上存在漏洞;经济因素是指由于落后社会生产力的局限,经济体制转换过程中的权力冲突,市场竞争机制的局部紊乱,社会物质利益分配失调等因素;思想、道德、文化素质因素是指思想、文化消极因素的影响,道德领域的缺陷与不足对职务犯罪的影响等;法律因素主要是指对职务犯罪追究、惩处的立法和司法上存在缺陷。微观原因包括客观因素和主观因素。客观因素是指各种管理制度上存在的漏洞,社会不正之风的侵袭,社会舆论导向的偏轨,组织不纯,执纪不严,执法疲软,赏罚不明,国家监督机制运转不力等。主观因素是指个人需求失控,欲壑难填;人生观腐朽,价值观颠倒;私欲恶性膨胀,利令智昏,公仆意识淡漠;特权思想严重,对工作不负责任,缺乏社会责任感等等。
  在税收工作实践中,预防职务犯罪是一项治本之策。防范职务犯罪胜于惩治职务犯罪。惩治于既然只能治标,防范于未然才能治本。这种理念已经在现实中转化成为世界各国和国际社会治理职务犯罪的实际行动和重要经验。开展职务犯罪预防工作,使用非刑罚的方法,通过疏导心理、依靠健全制度、运用警示教育,能够制止职务犯罪于未然状态。打击是被动的,预防则具有更大的主动性,是先发制人。只重视打击职务犯罪而忽视预防,治理职务犯罪的工作就会陷于被动,专门机关就会因为整天忙于查处职务犯罪而疲于奔命。要获得主动权,只能从预防人手,寻找时机,实行监控,及时发现和解决问题。把治理职务犯罪的工作重点放在预防方面,通过广泛的预防犯罪网络,主动发现犯罪的苗头和征兆,进行预警,并采取一些必要的措施,可以将职务犯罪制止于萌芽状态。此外,预防职务犯罪是治理职务犯罪的一种低成本策略。每年发生大量的职务犯罪案件,给国家和社会造成巨大的经济损失,并引发难以数计的间接经济损失。案件发生后,国家追诉犯罪,要投入大量的人力、物力和财力。如果能有效预防职务犯罪,大幅度减少职务犯罪人数,就可能节约大量资金,用于经济建设、公民福利和科学文化教育事业。从经济学的角度出发,预防职务犯罪最为划算,是低成本策略最佳选择。
  三、当前国税系统行政管理和执法方面存在的可能出现问题(易发职务犯罪行为)的薄弱环节
  税务机关作为主管税收行政执法的职能机构,除内部行政管理行为外,其外部职能主要体现在实施税收征收、管理、检查以及实施税务行政许可、行政处罚等方面。通过认真研究各项工作流程,结合近几年国税系统所出现的常见职务犯罪进行分析,我们认为目前在国税系统有的工作环节上由于监督制约机制不够健全,监控力度不够,监控缺乏连续性,一些潜在危险仍然存在,表现在以下几个方面: 
  (一)行政许可方面:在整个流程中有两种情况值得注意:一是申请行政许可的办事群众想在规定时限内提前办理,二是提供不合格或虚假登记申报材料,为达到目的,可能会通过各种手段使工作人员给予方便。 
  (二)税款征收方面(这里主要指对个体工商户和部分采用核定征收方式的纳税人的税款征收)。主要有两个环节即核定税额和核定征收率应引起注意:一方面由于是定额收取,加之经营者的经营规模不易准确把握,在核定税额时难免有较大的伸缩空间;另一方面,由于纳税人往往兼营多个行业的应税项目,且主营项目可能经常变动,这就给核定征收率时适应不同的行业标准提供了较大的伸缩空间。在确定征税标准后,由于经营户的频繁变动,如果对新增经营户的情况不能及时掌握,在征收环节上就容易出现少收、漏收、收人情费以及多收、乱收等现象。
  (三)税务管理方面:主要集中在一般纳税人资格认定的审查、纳税人使用发票的审批和减免税、出口退税、延期缴纳税款的审核、审批等方面,纳税人为达到获取资格和享受优惠的目的,可能提供虚假材料,以及采取其他不正常的手段拉拢工作人员,相关工作人员由于长期与纳税人的接触,出于人情方面的考虑,可能出现不按照规定程序认真审核资料、负责任地开展实地考查的现象,甚至可能出于个人利益的考虑,帮助纳税人蒙混过关。
  (四)税务检查方面:主要有两种可能,一是在实施税务检查的过程中,违反稽查工作规程,或由于不能自觉杜绝吃请受礼的问题,导致出现查大报小等“放水”的现象,或者为纳税人通风报信(出谋划策),帮助纳税人逃避处罚。二是对涉嫌犯罪的税务违法案件该移送司法机关处理的不移送,越权处理,以罚代刑。
   (五)行政处罚方面:从发现案源到立案、调查取证、采取强制措施、案件调查终结到审核和作出处罚决定等环节中,有的环节如不注意监控,不加强预防和监督,出现不规范行为甚至腐败行为的可能性就很大,如:办案人员接到举报或在日常管理、检查中发现案源,管理相对人想私自了结,办案人员认为不易被发现而擅自不进行立案调查;在调查取证上,如果当事人事前已暗示办案人员或与办案人员达成某种默契,办案人员可能会采取一些措施,将自已认为合适的证据收集起来,把不利于减轻处罚的证据放弃或毁掉,以此达到减轻处罚的目的;在作出处罚决定时,滥用自由裁量权,因为法律法规中规定的处罚自由裁量的幅度很宽,如不增强工作透明度,不进行必要监控,很容易滋生不规范行为甚至腐败行为。 
  (六)内部行政管理方面:主要涉及干部人事任免、大宗物品采购、大额资金支出等方面,基于现行领导体制,如不能很好的执行民主集中制,对这些须由“一把手”拍板定夺事项,很可能出现由于失去必要的监督,导致的权力寻租。
  从以上情况可以看出,在税务行政管理和执法的过程中还存在着一些可能出问题的薄弱环节,因此必须加强对工作程序的监管,增大工作透明度,同时,建立有效的监管机制,严格监控关键工作环节,强化事前监督,使预防工作变被动为主动。
  四、加强对工作程序的监管,建立有效的监管机制
  无数典型案件表明,职务犯罪形成的主要原因是违法和规避办事程序。如果我们能够守住法律程序这道防线,将违法行为遏制在违犯程序这道槛上,那么更为严重的职务犯罪就可以避免,从行为学上讲,当事人根据比较效益,也就不会冒被发现的风险,继续实施其他犯罪行为。因此,加强程序监督应当是今后一个时期预防职务犯罪工作的重点,对国税系统来讲,程序监管主要有以下几个方面: 
  (一)在行政许可方面,一是进一步完善限时服务工作制度,相关部门应根据实际情况区别不同类型的工作,研究确定合理的办理时限,并将其对外公告,严格每一工作环节的时限要求,提高工作效率;二是严格审查登记申报材料,对登记材料的真实性由主管部门负责核实,并由考核督查部门进行不定期的随机抽查;三是进一步做好政务公开工作,让办事群众全面了解办理涉税事项的条件及程序。
  (二)在税款征收方面:一是承担税额核定职能的单位(部门),应集体研究确定不同类型、不同规模、不同地段、不同经营状况的经营户的应纳税额和兼营不同应税项目的纳税人适用的征收率;二是要加强与工商、技术监督等职能部门的信息沟通,依托税收监控系统做好信息比对,及时发现可能存在的漏征漏管户,督促有关责任人员及时排查;三是定期组织管理员对责任区域开展交叉检查,发现问题的,对有关责任人要做出必要的组织处理。 
  (三)在税务管理方面:一是要加强对税务登记、发票管理、税负核定、停歇业户管理的监督制约,各工作环节要严格按照工作流程的要求层层把关,谁签字谁负责;二是对减、免、缓税的审批等内容进行监督制约,严格落实减免缓集中审议制度,防止发生内外勾结偷逃税款、明缓实欠、明欠实免等现象。
  (四)在税务检查方面:一是要进一步明确稽查“选案、检查、审理、执行”四环节岗位职责、任务、工作标准和各项业务的时限要求,让每个岗位的干部清楚自身应当做什么,不能做什么,怎样做以及应当达到的要求(标准)。二是要落实稽查工作底稿制度,检查过程中发现的问题或疑点必须当天在底稿上登记,由参与检查的所有人员签字确认,并及时向部门负责人汇报,体制上形成监督制约机制。三是法制部门要对每一起案件的稽查程序是否合法、处罚依据是否准确、案件定性是否正确、处罚是否到位进行认真复查;上级稽查部门要不定期对办结的稽查案件组织复查,防止重责轻罚、高定低罚、以补代罚、以罚代刑等问题的发生。
  (五)在行政处罚方面,一是严格按法律法规规定的程序执法,法制部门要加强执法监督检查的力度;二是案件指导、核审部门应会同办案单位根据实际情况在法律法规规定的时限内制定出各类案件的办结时限并严格执行,建立信息反馈表,待结案后向上级主管部门和指导审核部门备案。 
  (六)在内部行政管理方面:要从重大工作部署、基建招标及物品采购等方面进一步完善并严格执行各项规章制度,通过深化征管改革、人事制度改革、财务管理改革,完善制度、健全机制,铲除滋生职务犯罪的土壤。此外,还应积极探索运用信息化手段对“两权”进行监督制约的尝试,如完善税收质量管理系统、税务执法监察系统,开发执法责任制考核系统、行政管理等系统软件,使传统的“人盯人、人管人”转变为“机器管人”,并最终实现“人机结合”,从而使“两权监督”手段发生质的飞跃,真正实现税收执法权和管理权的规范运作,从源头上消除和遏制“权钱交易”、权力滥用和“不作为”等违法犯罪的发生。
  五、落实对工作程序监管的同时,切实构建科学的预警机制
  顾名思义,预警机制是指事前起到预先警示作用的制度,这一系列制度是以防患未然为核心,以勤政廉洁为重点,以责任追究为手段,以“三加强一转变”为目标(即加强领干部班子建设、加强基层建设、加强干部队伍建设,切实转变工作作风),做到规范行政行为,全面完成税收工作任务。
  (一)进一步做好政务公开,强化公务督察制。进—步加大公务督察力度,抓好三个结合即集中督察与交叉督察相结合、自查与他查相结合、明查与暗查相结合,着重督查政令是否畅通、干部履职情况、各项制度落实情况、阶段性单项重点工作完成情况。
  (二)建立权力分散制约制(完善权力分解制约机制)。对权力进行科学合理分解,以加强监督和制约,保证权力的正常运行。
  1、完善落实制度,规范行政执法行为。结合税收征管改革,加强税收执法方面的制度建设,健全征、管、查等方面的工作规程,推进税务行政审批制度改革,进一步清理、减少和规范审批项目,进一步减少执法随意性,防止利用行政审批权谋取私利,防止职务犯罪行为的发生。
  2、实行案源发现报告登记制。—是管理人员、稽查人员在日常管理、检查中发现案源后必须及时向本部门汇报,由各部门负责人指定承办人员或按规定转有关部门处理。二是要建立案件登记台帐,详细记载案件来源、发现时间、汇报时间及处理情况,年终存档备查。
  3、实行执法过程相互制约制度。重申在行政执法的全过程中,必须坚持两名以上执法人员共同操作,否则—经发现将从严处理,并追究相关领导的责任。
  4、实行重大案件集体会诊制。对重大案件由案件审理委员会依据法律法规规定进行集体会诊确定,以合理把握处罚尺度,做到公正、合理,防止个人或少数人说了算,克服行政处罚中畸轻畸重情况的出现。
  5、实行结案限时制。执法人员办案时,必须在规定的时限内结案,在规定时限内不能结案的必须按规定报有关领导(部门)批准同意,并在案件台帐上注明,其他任何人无权擅自延长结案时间。
  6、实行行政执法连带责任制。领导干部所分管部门的工作人员出现行政不廉洁行为被查处的,视其情节轻重,按行政首长负责制和责任连带追究制的要求认真追究部门领导和分管领导的责任,并取消个人当年度的评优资格,情节严重的要追究主要领导的责任,取消个人的评优资格,以增强其领导的责任意识和廉洁意识,使其自觉地、主动地监控办案人员的行为。
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