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美国注册会计师
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美国的预算体系(AICPA考试知识点)

  在美国注册会计师AICPA考试的财务会计与报告FAR部分中,有大约30%的篇幅会涉及到美国的预算制度以及非盈利组织相关的会计问题,而其中尤其以美国的政府部门会计处理问题最为重要,事实上,作为全球最大的经济体,美国有着非常完善的预算制度,相比较我国最近正在讨论修改的《中国预算法修正草案》来说,我们仍然有非常多需要向美国学习和完善的地方。我们就简单介绍一下美国的预算制度,既对我们的AICPA考试非常有帮助,也有助于了解,对比和分析中国预算制度。

  美国预算制度介绍

  美国是世界上最大的经济发达国家,在预算管理方面有一套比较系统、规范的机制和方法。特别是1992年克林顿政府上台以来,在美国经济强势的大背景下,财政赤字逐年减少,1998年联邦总预算已经出现盈余692亿美元,其中一般预算(相当于预算内)赤字299亿美元,基金预算(相当于预算外)盈余991亿美元。这与美国政府采取较为适宜的财政政策和较为完善的预算管理办法是分不开的,其中许多方面值得我们学习和借鉴。

  一、美国政府预算职能机构的基本框架

  (一)美国政府行使财政职能的法律依据

  美国联邦政府行使财政职能的法律依据是美国宪法,它赋予了联邦政府在筹集财政收入和安排财政支出方面的权力,但并未直接对州和地方政府的财政职能做出规定。美国宪法在赋予了州政府充分权力的基础上,为了国家的整体利益,仍然在某些方面对州政府的权力有一定限制,例如规定州政府不能征收关税。各州也通过州宪法自行对州政府的财政职能和权力作出限制,但由于各州情况不同,各州之间有关宪法条文相差较大,因而对各州政府财政收支的权限规定也就有所不同。

  (二)美国政府预算职能机构及相互关系

  美国是行政部门、立法部门和司法部门三权分立的国家。行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统,二者各有侧重,互相制约、共同配合,履行政府预算的职能。其中,行政部门参与预算编制的主要角色有:总统,由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”,及总统预算管理办公室。

  1、总统:决定预算实施政策,向国会提交预算报告;随时向国会提交追加预算的请求和预算修正案;签署或否决收入、授权和其他与预算相关的法律;向国会通报取消或延期支出的项目;如必要,签署取消某项预算收入的征收等。

  2、“经济三角”:即由国民经济委员会、经济建议委员会和美国财政部共同负责经济预测并制定主要的经济政策。其中,国民经济委员会的主要职责是:为总统提供国民经济政策(各内阁部门都有人员参加),制定经济政策和预测。

  经济建议委员会主要是向总统建议税收政策和需要财政投入的重点领域。

  美国财政部建立于1789年,当时其职能是管理国内收入、组织预算执行和进行一些其他财政金融活动。其后财政部的职能和规模不断扩大,目前其基本职能主要是:拟定和建议经济、金融及财政政策;办理国库业务;执行有关预算法令;印铸货币;管理公债、国家政策性银行和国家金银。

  美国财政部由税务局(国内收入局)、烟酒火器局、公共债务局、通货检查局、美国储蓄债券局、美国造币局、美国海关总署、金融管理局、国库局、节俭检查办公室等组成。

  美国财政部负责根据历年的收入情况和经济发展预测,编制收入预算(支出预算由总统预算办公室编制),供总统预算办公室参考;美国财政部根据国会批准的预算,组织资金供应。财政部约有员工2200人。

  3、总统预算与管理办公室(简称OMB)。美国的总统预算办公室是独立于财政部之外,直接向总统负责的机构,其职责主要是编制支出预算,即根据各部门、机构提出的各自预算方案,经核查后统一汇编出联邦预算,交总统审核,然后由总统提交给国会。经国会批准后,按项目分配资金并监督行政部门的预算执行,保证其达到预算目标,促进政府内部机构之间的合作与协调。此外,总统预算办公室还负责制定政府采购的政策、规章和程序、定员定额管理、常规预算的审查等。总统预算管理办公室分为预算部门和管理部门两部分,约由600名职员。

  (三)美国国会的政府预算审核机构

  美国国会由参、众两院组成,参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构,具体包括:参、众两院的拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室(CBO)和会计总监局(审计局GAO)。

  国会拨款委员会,是国会中负责拨款法案的常设委员会,即为政府部门拨款授权,通过取消拨款的立法,开支结余结转的立法,及根据国会预算委员会的决定进行新的开支授权,两院的拨款委员会各下设13个小组委员会。

  国会筹款委员会,是国会中专门负责税收法案审议的常设委员会。

  国会预算委员会,成立于1974年,是国会中专门对总统的行政预算进行审议的常设委员会,主要职责是加快国会审核预算的进程,并使国会能用专家的眼光来审核总统的行政预算。

  国会预算办公室(CBO)。CBO是一个专业的、非党派的机构,成立于1975年,没有审批权。其职责是为国会两院提供客观、专业、及时、非政治化的分析,这些分析有助于经济和预算决策。国会预算办公室对经济与预算有独立的分析与预计,并独立地编制一整套预算,供国会参考。简单地说,国会预算办公室的任务,主要是为参、众两院的预算委员会、筹款委员会、拨款委员会提供辅助性服务,给总统的预算挑毛病,另外也应国会的要求研究预算和经济方面的有关政策。近些年来,CBO的规模逐步扩大,现在已经有工作人员300多人。

  国会会计总监局(GAO),建于1921年,是审计政府财务,使政府财务活动限制在国会批准的范围内的机构。

  二、预算编制程序

  联邦政府和州、地方政府之间也有较为明确的分工。美国的联邦预算是按单式预算编制的,地方预算大多按复式预算编制。 1977年以前美国的预算年度是从7月1日到下一年度的6月30日。从1977年开始,美国联邦政府的财政年度改变为10月1日到下一年度的9月30日。但美国大多数州政府的财政年度仍然是7月1日到下一年度的6月30日。个别州的财政年度为两年,如马里兰州。

  一般来说,在一个财政年度内,政府要在执行本财政年度的预算的同时,审核上一财政年度的预算,编制下一财政年度的预算。美国的预算编制程序复杂、耗时,从各部门编制各自的预算开始,到联邦预算执行后的审计,一个预算周期历时为33个月。联邦预算的编制程序如下:

  (一)预算编制共9个月

  即准备预算框架3个月;各部门编制预算3个月;OMB审定部门预算,形成总预算需要3个月。按照法律规定,总统要在二月份的第一个星期一向国会提交联邦预算草案。

  (二)国会审批预算共需9个月

  国会可以批准、修改或不批准总统提交的预算案,但如果国会要增加某项开支,就必须同时提供可压缩开支的项目,从而保证支出总量不变。众议院和参议院的常务委员会分别向各自的预算委员会提出推荐意见,再经两院的拨款委员会拟定详细的拨款议案,这个过程共需9个月。在国会对预算进行立法的阶段,总统也修正他的预算建议。国会听取国会预算委员会的建议后通过总统预算提案,经总统签署后开始生效;如果总统否决国会的预算方案,而国会仍坚持自已的方案,则国会又要经过类似的程序对预算进行重新审议。从1997年起,总统可以对国会通过的预算进行部分否决(在这之前只能全部否决),这样就可以避免总统与国会在某项预算上的分歧而影响整个预算的执行。实际上,国会审批的主要是联邦预算中的可选择性支出,对连续性的和法律规定的强制性支出一般没有争议。

  (三)预算执行年度为12个月

  预算由国会通过并经总统签署后就成为预算拨款的基础,并且以法律的形式规定下来。OMB负责预算管理和分配资金,它按进度分季拨款和按项目类别进行分配。在执行过程中需要追加支出,必须经过国会立法修正案。行政部门在执行预算过程中,在某些特殊的情况下可以采取推迟或取消某些项目的支出,这些措施也必须向国会报告,国会可以同意也可以否决这些措施。按照法律规定,经费超支或该花的钱没花同样是违法。国会会计总监局负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符,对部门和项目的预算支出效益进行评估。

  预算执行中的资金调拨具体事宜由财政部负责。财政部在各银行均有两个账户,即收入户(存款户)和支出户,纳税人纳税时在自己的开户行就可将税金直接划入财政存款户,由于银行间已实行了联网,财政部和联邦储备银行随时都可了解到财政收入的情况。财政部根据OMB的预算安排,将资金由存款户划入支出户,办理预算拨付。美国联邦财政支出的40%,是通过政府采购方式(国防支出占的比重最大),由财政部直接支付给商品和劳务的供应者(即单一账户)。利用计算机网络,财政部可以按天编制资金平衡表,当预算资金出现收不抵支时,财政部可以根据国会核定的债务额度,按资金缺口的时限和当时的银行利率,灵活地确定债务种类、期限和利率。

  (四)决算的汇总和审计过程需要3个月

  预算年度结束后,由财政部与总统预算办公室共同编制反映预算年度内的预算收支执行情况的决算报告,经审计机构审核,国会批准后即成为正式决算。国会会计总监局在每个政府机构内部都设一个总检查官,他们与政府机构相对独立,负责审计年度决算执行情况。另外,有些商业性开支,也请民间的会计公司参与审查。

  三、美国财政收支构成及政府间的财政关系

  (一)联邦和州、地方政府的事权与财权的划分

  美国是联邦制国家,政府体系由联邦、州和地方三级政府组成,各级政府之间事权和财权都划分得比较清晰、明确和规范。一般来讲,联邦政府负责对收入进行再分配和稳定国民经济,各州、地方政府的自主权也相对较大,主要负责有效配置资源、解决市场失灵和外部性问题。按照上述原则,国防、邮政服务、退伍军人福利、社会保障与医疗保险几乎100%由联邦政府负担。州政府主要负责失业救济,高速公路、公共教育、公共福利、监狱的大部分支出;地方政府主要负责火灾消防、排水、警察服务等项支出。值得一提的是,在美国的教育体制下,联邦财政主要向中小学的特殊学生提供部分资金,如特困生和残疾学生。至于高等教育,联邦政府不是直接提供教育经费,而是着重资助科学研究项目。

  与财政支出的职责划分相适应,美国各级政府的税收权限划分也较为明晰,大体上说,联邦政府主要依赖的是所得税,州政府依赖的是消费税或销售税,地方政府主要依赖财产税。

  (二)联邦预算的编制形式和构成

  按预算编制的形式划分,联邦预算可以分为一般预算、基金预算两部分。一般预算是指我们通常所说的预算内收支,基金预算亦称信托基金,是指我们通常所说的预算外收支,主要来源于特定收入,只能用于特定支出的项目,如社会保障基金、燃油税、医疗保障基金等。

  美国政府向国会提交的联邦预算,既包括按经济性质划分的功能预算,又包括部门预算,使预算资金的分配去向一目了然。按照经济性质划分的预算下面又分为强制性预算和可选择性预算两类。所谓强制性预算是指按法律规定或者客观实际必须安排的支出,一般具有刚性特点,如退伍军人补贴和公务员工资等;可选择性支出是指政府可以选择、可以控制的项目支出,政府和国会对这类支出的调整余地较大,如研制或购买军事武器支出等。

  从联邦政府的收支结构来看,1998年联邦政府财政收入为17210亿美元,占GDP的20.5%,其中预算内收入为13060亿美元,预算外收入为4160亿美元;从总的支出结构看,1998年联邦财政支出已经达到16526亿美元,占GDP的19.7%,预算内支出占全国财政支出的55.4%,预算外支出(社会保障基金等)占13.1%,州和地方政府的财政支出占31.5%。

  (三)美国的转移支付制度以有条件拨款为主

  美国联邦政府集中的财力中,很大一部分转移给州和地方政府。按照使用条件的不同,美国政府间的转移支付可以分为以下几类:

  1. 有条件拨款(也称专项拨款)。即接受有条件拨款的州或地方政府必须按指定用途和方式使用拨款。如医疗补贴,是联邦政府转移给州和地方政府专门用于低收入者的医疗保健项目拨款,此项资金是目前份额最大的联邦拨款资助项目,由州政府负责具体管理。据统计,1988年美国联邦政府间转移支付中专项拨款占87%,总额超过1150亿元,其中三分之二是拨给州政府,其余三分之一是拨给地方政府。专项拨款具体分布在以下几个项目:卫生保障、收入保障、教育与培训以及交通。

  2.配套拨款。即在有条件拨款中,有的项目要求接受州或地方政府安排一定配套资金。

  3. 无条件拨款。即联邦政府不指定拨款用途,具有财力补助性质,但金额较小。

  联邦政府的转移支付具有公开、公正、透明的特点,无论是专项拨款还是非专项拨款,大都要按照国会确定的复杂公式计算,如考虑该地区的人口、人均收入、征税努力程度等因素。

  (四)关于地方政府举债问题

  美国法律规定,联邦政府和地方政府都可发行政府债券。联邦政府举债主要通过两种办法:一是向公众借债,二是向政府基金账户借款(按照法律规定,政府设立的大部分信托基金余额必须投资于联邦债券);州和地方政府发行的债券金额较小,但种类较多,而且只能用于公共建设项目投资,同时能给公众带来较稳定收益或具有偿还能力。

  四、从赤字到盈余

  从本世纪30年代大危机后,美国开始推行凯恩斯主义的财政政策,试图通过扩大财政支出,创造有效需求,来刺激私人投资,促进经济增长,从此,美国政府便无法摆脱财政赤字。50、60年代,美国联邦政府曾经有过以通货膨胀方式来削减赤字的尝试,但效果不佳,而且造成了70年代的滞涨。80年代里根政府在扩大国防开支的同时实行大规模减税,进一步造成联邦财政赤字激增,平均每年财政赤字达到1200亿美元。布什总统上台后,虽然采取了一系列控制措施,但也未能阻止赤字规模的继续扩大,到1992年已经达到2904亿元。

  自1993年起,克林顿政府开始致力于削减财政开支,进而为有效减少财政赤字创造了条件,形成了旨在通过周期性削减财政赤字以促进经济发展为目标的财政经济政策,基本内容如下:(1)切实压缩财政赤字,以根本扭转私人投资不足的局面,带动美国经济全面增长。克林顿政府签署了“综合预算调整法令”,规定在1994-1998年的5年间削减财政赤字5050亿美元;(2)提高个人所得税率、公司所得税率,另外对烟草公司加征特种税,增加财政收入;(3)改革政府机构,争取完成90年代裁减30万名雇员的目标;(4)改革社会保障制度。社会保障开支过度膨胀,已经成为美国联邦政府财政赤字规模不断扩大的一个重要原因;(5)实行有利于增强美国经济竞争力的投资鼓励政策,通过制定税收优惠政策刺激私人增加对高科技和人力资源开发的投资,同时政府也适当增加了对公共教育、职业培训和与科学技术密切相关的基础设施建设的投资。虽然克林顿政府在削减联邦赤字的过程中不断遇到一些麻烦,但是总体效果是比较显著的。1998年联邦总预算已经出现了盈余692亿元,其中,一般预算赤字299亿元,基金预算盈余991亿元,这是1969年以来美国第一个没有财政赤字的年份,尽管预算内仍有赤字,但也是近20年来最低的一年。这样,联邦政府提前3年完成削减赤字为零的计划。

  克林顿政府削减赤字的政策之所以成功,主要有以下几方面原因:(1)注重高科技投资。80年代以来,特别是冷战结束后,国防开支占GDP比重大幅度降低。联邦政府为了促进长期经济增长,开始把额外筹集的财政开支大部分用于扶持诸如微电子、生物工程、新材料、智能机器人、宇航等战略产业的发展,这样不仅有助于解决那些由于风险巨大、回收期长从而单靠私人投资难以满足要求的高科技产业发展的资金需求问题,同时也有助于充分发挥政府增加财政开支所产生的长期乘数效应的作用;(2)货币政策的配合。随着政府财政赤字的扩大,必然造成公共债务规模持续膨胀,如果货币政策配合不好,高赤字极易引发高通货膨胀,继而严重影响国民经济的正常运行。80年代后期,美联储实行了一种严厉的货币数量目标政策替代了以往的利率目标政策,成功地截断了联邦财政赤字与通货膨胀的联系,创造了经济增长的基础环境,经济增长本身就有助于减少财政赤字;(3)政治上的支持。经过长时间的理论探讨与实践,民主党和共和党就预算平衡问题达成了共识,充分认识到无论政府财政赤字曾经发挥过怎样的积极作用,规模过大的财政赤字最终会降低政府经济发展的灵活性,并给国民经济发展带来更多的麻烦。因此,克林顿政府在大力削减财政赤字时就很少遇到政治上的阻力,从而提高了有关政策调整的成功率。(4)近年来,美国政府逐步形成一套利用全球市场、转嫁危机来避免本国经济周期性衰退的战略手段。

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